Thực trạng quản lý hoạt động thương mại biên giới với các nước có chung đường biên giới với Việt Nam

Nước ta có 4.510km đường biên giới đất liền với Trung Quốc, Lào và Campuchia, chạy dài qua 25 tỉnh biên giới của Việt Nam, tiếp giáp với 02 tỉnh biên giới của Trung Quốc, 10 tỉnh biên giới của Lào và 09 tỉnh biên giới của Campuchia. Hiện nay, trên biên giới có 23 cửa khẩu quốc tế, 27 cửa khẩu chính, 65 cửa khẩu phụ và nhiều lối mở; 28 khu kinh tế cửa khẩu tại 21/25 tỉnh biên giới và 285 chợ biên giới, chợ cửa khẩu, chợ trong khu kinh tế cửa khẩu (biên giới với Trung Quốc có 92 chợ, biên giới với Lào có 53 chợ, biên giới với Campuchia có 140 chợ). 

Hoạt động thương mại biên giới giữa nước ta và các nước có chung đường biên giới có vai trò quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội. Để quản lý hoạt động này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 254/2006/QĐ-TTg ngày 7/11/2006 về quản lý hoạt động thương mại biên giới với các nước có chung đường biên giới và Quyết định số 139/2009/QĐ-TTg ngày 23/12/2009 sửa đổi, bổ sung Quyết định số 254/2006/QĐ-TTg (sau đây gọi chung là Quyết định số 254). Qua thời gian triển khai thực hiện có thể đánh giá như sau:

I. Thực trạng quản lý hoạt động thương mại biên giới  

1. Kết quả đạt được

- Quyết định số 254 là cơ sở pháp lý duy nhất để quản lý hoạt động thương mại biên giới, nó đã tạo khung khổ pháp lý thúc đẩy phát triển thương mại biên giới. Cơ chế quản lý thương mại biên giới bao gồm: (1) hoạt động mua bán, trao đổi hàng hóa của cư dân biên giới (công dân có hộ khẩu thường trú tại khu vực tiếp giáp biên giới với các nước có chung biên giới); (2) buôn bán tại các chợ biên giới, chợ cửa khẩu, chợ trong khu kinh tế cửa khẩu; (3) hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa qua biên giới theo các phương thức không theo thông lệ buôn bán quốc tế đã được thỏa thuận trong các Hiệp định thương mại song phương giữa Việt Nam và các nước có chung biên giới. 

Trên cơ sở đó, Bộ Công thương, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã ban hành các văn bản hướng dẫn về danh mục hàng hóa nhập khẩu, thu thuế, thanh toán thương mại biên giới. Các quy định này cơ bản là phù hợp với chủ trương của Đảng về quan hệ kinh tế với Trung Quốc, Lào và Campuchia, không trái với quy định của WTO về quan hệ thương mại giữa hai nước có chung biên giới, gần tương quan với chính sách thương mại với các nước có chung đường biên giới. Mặt khác, cơ chế quản lý thương mại biên giới đối với hoạt động mua bán, trao đổi hàng hóa của cư dân biên giới về cơ bản là phù hợp với thực tế, trình độ, tập quán sản xuất và đời sống của cư dân biên giới còn ở mức thấp; đáp ứng nhu cầu mua bán, trao đổi hàng hóa và quan hệ truyền thống lâu đời giữa cư dân biên giới nước ta với các nước có chung đường biên giới (chủ yếu là đồng bào dân tộc ít người); góp phần cải thiện đời sống, xóa đói giảm nghèo, tăng cường đoàn kết, khuyến khích đồng bào định cư lâu dài tại biên giới để giữ vững chủ quyền và an ninh biên giới. Tuy nhiên, đối với quy định hàng hóa nhập khẩu của cư dân biên giới được miễn thuế 2 triệu đồng/người/ngày tại Khoản 2, Điều 5, Quyết định số 254; có ý kiến cho rằng, cơ chế miễn thuế này đang bị lợi dụng làm tăng buôn lậu, nhưng cũng có ý kiến cho rằng nếu các bộ, ngành và địa phương tổ chức thực hiện đúng quy định về mua bán, trao đổi hàng hóa của cư dân biên giới tại Quyết định số 254 thì không bị lợi dụng để buôn lậu, vì miễn thuế nhập khẩu đối với giá trị hàng hóa 2 triệu đồng/người/ngày chỉ áp dụng đối với cư dân có hộ khẩu thường trú ở khu vực tiếp giáp biên giới mà cư dân này có thu nhập thấp, không có khả năng tài chính để nhập khẩu thường xuyên; việc mang hàng qua biên giới chủ yếu do người miền xuôi thực hiện, các cơ quan chức năng chưa kiểm soát được.

- Cơ chế quản lý hoạt động thương mại biên giới đã góp phần thúc đẩy hoạt động thương mại biên giới những năm gần đây tăng trưởng ở mức cao, mở rộng thị trường xuất khẩu hàng hóa của nước ta qua biên giới; thu hút dân cư ổn định cuộc sống tại khu vực biên giới, góp phần phát triển  kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng khu vực biên giới và thúc đẩy hợp tác kinh tế, thương mại, đầu tư và dịch vụ (du lịch) giữa nước ta với các nước có chung đường biên giới, quan hệ láng giềng hữu nghị với các nước chung đường biên giới. Kim ngạch xuất nhập khẩu, trao đổi hàng hóa qua biên giới giữa nước ta với các nước có chung đường biên giới từ năm 2008 đến nay khoảng 10 tỷ USD/năm (xuất khẩu sang Trung Quốc mặt hàng đường khoảng 500.000 tấn/năm, gạo 1 triệu tấn/năm…); cơ cấu mặt hàng xuất nhập khẩu đa dạng, dịch vụ thương mại biên giới từng bước phát triển; số lượng người, phương tiện xuất nhập cảnh tăng ở mức cao (năm 2012 có 9 triệu lượt người và 700.000 lượt phương tiện, gấp 3 lần năm 2005). Công tác chống buôn lậu, thất thu và gian lận thuế được tăng cường, từ năm 2010 - quí I/2014 đã xử lý 360.620 vụ, thu nộp ngân sách 1.464,57 tỷ đồng; 

- Để hạn chế việc lợi dụng chính sách để buôn lậu, làm hàng giả và gian lận thương mại; từ tháng 8/2001 Ban Chỉ đạo chống buôn lậu, hàng giả và gian lận thương mại quốc gia được thành lập (được kiện toàn vào tháng 5/2014). Nhờ đó, công tác chống buôn lậu, hàng giả và gian lận thương mại đã được quan tâm thực hiện với những giải pháp quyết liệt, giảm thiểu ảnh hưởng xấu đến sản xuất và thị trường trong nước.

2. Hạn chế, yếu kém và nguyên nhân

- Chưa có chính sách và chủ trương cụ thể của Đảng về quản lý thương mại biên giới; Luật Thương mại, Luật Biên giới quốc gia và Luật Hải quan chưa có quy định về thương mại biên giới. Khung khổ pháp lý về quản lý thương mại biên giới chưa đủ sức thúc đẩy phát triển và quản lý có hiệu quả thương mại biên giới; chưa quan tâm đúng mức về thương mại biên giới trong việc ký kết các Hiệp định thương mại với các nước có chung đường biên giới (xuất khẩu hàng hóa, chợ biên giới, cửa khẩu); chưa tính đến tác động của Hiệp định thương mại tự do ASEAN - Trung Quốc, Hiệp định cộng đồng kinh tế ASEAN đi vào hoạt động năm 2015. Do vậy, công tác quản lý thương mại biên giới thiếu cơ sở để thống nhất trong hoạch định chính sách, thiếu cơ sở pháp lý để thể chế hóa các văn bản dưới luật và thiếu chủ trương để tạo sự đồng thuận giữa cơ quan chức năng của trung ương và địa phương trong quản lý thương mại biên giới.

- Do Luật Thương mại chưa có quy định về thương mại biên giới, vì thế chưa có cơ sở để ban hành nghị định về quản lý thương mại biên giới. Cơ chế quản lý thương mại biên giới và các văn bản hướng dẫn của bộ, ngành chức năng có tính pháp lý thấp, không tương quan và đồng bộ với pháp luật điều chỉnh hoạt động thương mại và xuất nhập khẩu thông thường; không đủ hiệu lực pháp lý để xử lý các vấn đề phức tạp phát sinh thường xuyên trong quản lý thương mại biên giới. Công tác quản lý thương mại biên giới thiếu linh hoạt, thiếu thống nhất và chưa tương quan với cơ chế quản lý thương mại biên giới của các nước có chung đường biên giới.

- Cơ chế quản lý thương mại biên giới còn nhiều bất cập và vướng mắc, nhưng chậm được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn gây khó khăn cho phát triển và quản lý thương mại biên giới: (1) chưa có chính sách cụ thể về xuất khẩu hàng hóa phù hợp với từng cửa khẩu và khu vực biên giới; (2) quy định chưa phù hợp về chợ trong khu kinh tế cửa khẩu mà không tiếp giáp biên giới; cửa khẩu phụ, lối mở trong và ngoài khu kinh tế cửa khẩu và thông quan hàng tạm nhập tái xuất qua cửa khẩu phụ và lối mở là sơ hở, bị lợi dụng để buôn lậu, gian lận thương mại và hàng giả; (3) quy định quá nhiều mặt hàng nhập khẩu được miễn thuế của cư dân biên giới, gây khó khăn cho công tác quản lý; (4) quy định về thanh toán trong thương mại biên giới chưa có hình thức hàng đổi hàng là chưa phù hợp với nhu cầu và tập quán đời sống của cư dân biên giới; (5) chưa có quy định cụ thể về thủ tục xuất khẩu hàng hóa thương mại biên giới với hoạt động thương mại thông thường, cho nên chưa khai thác được lợi thế để tăng kim ngạch xuất khẩu của nước ta; (6) quy định về quản lý hoạt động thương mại qua biên giới đối với các cửa khẩu quốc gia, cửa khẩu phụ, lối mở biên giới chưa đầy đủ, chồng chéo, thiếu linh hoạt, chưa có quy định ưu tiên thông quan đối với hàng sản xuất trong nước; (7) việc phân cấp quản lý hoạt động thương mại biên giới chưa phù hợp, chưa gắn kết giữa quyền lợi, quyền hạn và trách nhiệm của các tỉnh có đường biên giới, cho nên chưa phát huy được tính chủ động và sáng tạo của các địa phương trong chống buôn lậu, gian lận thương mại và hàng giả, thúc đẩy thương mại biên giới phát triển bền vững; (8) hoạt động mua gom hàng hóa ở biên giới để đưa vào tiêu thụ ở thị trường trong nước đang diễn biến phức tạp, nhưng chưa có quy định hợp lý để quản lý hoạt động này; (9) quy định về điều kiện kinh doanh đối với hoạt động thương mại biên giới chưa được quy định cụ thể, phân tán ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau (điều kiện đối với thương nhân, chính sách mặt hàng, đặc thù về cửa khẩu, điểm thông quan hàng hóa, phương thức thanh toán…).

- Cơ chế đầu tư và thu hút vốn đầu tư phát triển dịch vụ thương mại biên giới còn bất cập và chưa được chú trọng; cơ sở hạ tầng cửa khẩu xuống cấp, kém năng lực, thiếu đồng bộ và không tương xứng với cơ sở hạ tầng cửa khẩu của nước có chung đường biên giới. Trước đây, có quy định ngân sách nhà nước điều tiết nguồn thu từ thương mại biên giới cho địa phương để đầu tư cơ sở hạ tầng cửa khẩu và giao thông biên giới, nhưng mấy năm gần đây đã bỏ quy định này; ngân sách nhà nước không bố trí vốn và doanh nghiệp không dám bỏ vốn đầu tư kinh doanh cơ sở hạ tầng cửa khẩu, do có nhiều rủi ro và thu hồi vốn thời hạn dài, càng làm cho cơ sở hạ tầng cửa khẩu xuống cấp, không đủ khả năng lực cung cấp dịch vụ kho, bãi …, làm giảm chất lượng hàng xuất khẩu, bị thương nhân của nước có chung đường biên giới ép giá, gây thiệt hại lớn cho thương nhân trong nước.

- Vai trò, hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cơ quan chức năng nhà nước tại khu vực biên giới còn hạn chế, chưa có sự phân công hợp lý giữa cấp trung ương và địa phương. Tình hình buôn lậu, vận chuyển hàng hóa qua biên giới tuyến đường bộ diễn biến phức tạp, khó ngăn chặn, tập trung vào đường mòn, lối mở, địa bàn trọng điểm, nhất là biên giới với Trung Quốc (buôn lậu xăng dầu, quặng, than, hàng tiêu dùng ở tỉnh Quảng Ninh; nông sản, thực phẩm và khoáng sản ở tỉnh Lào Cai; rượu, thuốc lá và hàng tiêu dùng ở biên giới các tỉnh miền Trung và miền Nam ...; hàng tiêu dùng ở tỉnh Lạng Sơn). Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng buôn lậu diễn biến phức tạp, là do việc tổ chức thực hiện quản lý thương mại biên giới và quản lý thị trường trong nước còn yếu kém, cơ chế quản lý thương mại biên giới có nhiều bất cập; mức xử phạt hành chính chưa đủ răn đe và chưa có quy định về xử lý hình sự.  

- Cơ chế xử lý hoàn thuế có một số bất cập như quy định cho phép thương nhân có chung biên giới được mở tài khoản tại ngân hàng ở Việt Nam để thanh toán tiền hàng hóa nhập khẩu từ Việt Nam đã bị lợi dụng. Tại các chợ biên giới, chợ cửa khẩu và chợ trong khu kinh tế có nhiều tư nhân làm dịch vụ đổi tiền ảnh hưởng tới hoạt động thanh toán qua ngân hàng, làm tăng tình trạng buôn lậu.

 Nguyên nhân của hạn chế, yếu kém: 

- Chúng ta chưa có chiến lược phát triển và quản lý thương mại biên giới, vì thế chưa có cơ sở để có nhận thức chung và thống nhất hành động trong quản lý thương mại biên giới giữa trung ương và địa phương, giữa các bộ, ngành; thiếu chủ trương và chính sách phù hợp và có tính dài hạn để thể chế thành luật. Trên thực tế, quan điểm và nhận thức về thương mại biên giới chưa toàn diện, chưa phù hợp với tính đặc thù của thương mại biên giới theo quy định của WTO; chưa nhận thức đúng và đầy đủ về quản lý thị trường trong nước gắn chặt chẽ với phát triển và quản lý thương mại biên giới; chưa thấy hết được vai trò quan trọng, hiệu quả tổng hợp và ảnh hưởng nhiều mặt của thương mại biên giới đối với phát triển kinh tế - xã hội, an ninh và quốc phòng trong cả trước mắt và lâu dài; chưa thấy được rõ vai trò của Nhà nước trong việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng khu vực biên giới, cửa khẩu để tạo điều kiện cho phát triển và quản lý thương mại.

- Những bất cập, vướng mắc của cơ chế quản lý thương mại biên giới chậm được sửa đổi và bổ sung, gây khó khăn cho phát triển và quản lý thương mại biên giới, ảnh hưởng không tốt đến phát triển thị trường trong nước, tăng trưởng kinh tế, kiểm soát tình trạng buôn lậu và an ninh, quốc phòng biên giới.

- Việc tổ chức thực hiện cơ chế quản lý thương mại biên giới của các bộ, ngành chức năng và địa phương còn một số yếu kém, chưa phân cấp hợp lý cho các địa phương, cho nên phát sinh những bất cập trong quan hệ ngoại thương với các nước và làm giảm hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, chưa phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo của các địa phương; trong khi các nước có chung biên giới với nước ta (Trung Quốc, Lào, Campuchia) thực hiện phân cấp mạnh mẽ cho địa phương về quản lý thương mại biên giới.

- Tại hầu hết các cửa khẩu phụ, lối mở, điểm thông quan biên giới cơ sở hạ tầng còn hạn chế như thiếu hệ thống kho bãi và các trang thiết bị bốc dỡ hàng khi cần tập kết tại cửa khẩu hoặc có nhưng chưa đáp ứng yêu cầu quản lý của hải quan và yêu cầu tạo thuận lợi cho việc quản lý hàng hóa xuất nhập khẩu của doanh nghiệp.

- Đường giao thông vận tải hàng hóa tại một số nơi xuống cấp, chật hẹp chưa đáp ứng yêu cầu vận chuyển hàng hóa nhưng lại không được sửa chữa, khắc phục hoặc mở rộng kịp thời, thi công kéo dài, nhiều cua dốc; vào mùa mưa thường xuyên trơn trượt, gây tai nạn đổ xe vận tải hàng hóa, ùn tắc giao thông làm cản trở hoạt động thương mại biên giới.

- Về chiến lược phát triển và thông tin thương mại biên giới: chính sách phát triển thương mại biên giới của Việt Nam với Trung Quốc vẫn chưa có chiến lược lâu dài, thường xuyên bị động về chính sách biên mậu của phía Trung Quốc, làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thương mại biên giới của các doanh nghiệp Việt Nam, nhất là đối với việc xuất khẩu hàng nông sản.

(WEBSITE Hà Giang)