Quy định về đường cơ sở thẳng trong luật biển quốc tế (Kỳ 2 và hết)

Đường cơ sở thẳng có thể coi là chấp nhận được nếu nó đáp ứng được điều kiện đề ra tại Điều 7, khoản 3 của Công ước Luật Biển năm 1982. Theo đó, đường cơ sở phải đi theo hướng chung của bờ biển và vùng nước phía bên trong đường cơ sở phải gắn với đất liền đủ đến mức có thể đặt dưới chế độ nội thủy. 

3. Sự công nhận quốc tế

a, Hướng chung của bờ biển và chế độ nội thủy

Đường cơ sở thẳng có thể coi là chấp nhận được nếu nó đáp ứng được điều kiện đề ra tại Điều 7, khoản 3 của Công ước Luật Biển năm 1982. Theo đó, đường cơ sở phải đi theo hướng chung của bờ biển và vùng nước phía bên trong đường cơ sở phải gắn với đất liền đủ đến mức có thể đặt dưới chế độ nội thủy.

Quy định này được phát triển từ Phán quyết trong vụ Ngư trường Anh - Na Uy. Góc lệch tối đa 20^o giữa đoạn đường cơ sở thẳng và hướng của bờ biển được coi là một quy tắc phổ biến.[i] Ngoài ra, Mỹ gợi ý thêm hai tiêu chí khác:

“(1) đường cơ sở thẳng không đi chệch quá mức so với hướng chung của bờ biển mà đường thẳng biểu thị hướng chung của bờ biển không dài quá 60 hải lý; và

(2) độ dài đoạn đường cơ sở thẳng không vượt quá 24 hải lý”[ii]

Năm 1977, Mi-an-ma thông qua một bộ luật xây dựng hệ thống đường cơ sở. Ngoài đường ngấn nước thủy triều thấp dài khoảng 30 hải lý từ sông Naaf ở khu vực biên giới với Băng-la-đét đến đảo Oyster, Mi-an-ma sử dụng hệ thống đường cơ sở thẳng gồm 22 điểm cơ sở. Các đoạn đường cơ sở thẳng có độ dài từ 6,8 đến 222,3 hải lý, 13 trong số đó dài hơn 24 hải lý.[iii] Nếu theo như quy tắc Mỹ đề xuất ở trên, 60% đường cơ sở thẳng của Mi-an-ma không phù hợp với luật pháp quốc tế.

Tuy nhiên, sự giới hạn về độ dài như vậy thực chất không cần thiết. Trong vụ Ngư trường Anh - Na Uy, Anh giữ quan điểm rằng độ dài của đường cơ sở thẳng không nên vượt quá 10 hải lý. Tuy vậy, Tòa tuyên bố “quy tắc 10 hải lý không phải là quy tắc chung của luật quốc tế.”[iv] Không có điểm nào trong Điều 7 cũng như các điều khác của Công ước Luật Biển năm 1982 đề cập đến vấn đề này. Vì thế, cũng không có cơ sở gì cho việc đặt ra giới hạn 24 hải lý như ở trên. Trong vụ tranh chấp gần đây giữa Băng-la-đét và Mi-an-ma ở vịnh Ben-gan, Tòa án Luật Biển quốc tế tuy không có ý kiến gì về các đường cơ sở thẳng mà Mi-an-ma đã lập nhưng lại chọn một trong số các điểm cơ sở đó (điểm Boronga) để xác định đường trung tuyến phân định ranh giới biển giữa hai bên.[v] Reisman và Westerman cho rằng phần phía bắc của hệ thống đường cơ sở của Mi-an-ma là hợp lý.[vi]

Điểm đáng chú ý trong hệ thống đường cơ sở của Mi-an-ma mà bị nhiều nước phản đối nhất là đoạn đường cơ sở đóng cửa vịnh Martaban. 2/3 đoạn đường cơ sở này đi chệch khỏi hướng của vùng đồng bằng châu thổ, tạo thành góc 60^o, khoảng cách từ một điểm trên đoạn này tới điểm gần nhất trên bờ là 75 hải lý, tới sông Sittang là 120 hải lý.[vii] Rõ ràng đoạn đường cơ sở thẳng này không đáp ứng các yêu cầu nêu tại Điều 7, khoản 3 của Công ước Luật Biển năm 1982 và đã bị cực lực phản đối bởi nhiều quốc gia và học giả.[viii]

Ngoài ra, phù hợp với Điều 8 của Công ước Luật Biển năm 1982, khoản 3 của Điều 7 quy định vùng nước phía bên trong đường cơ sở thẳng được đặt dưới chế độ nội thủy. Nếu đường cơ sở thẳng đi quá xa so với hướng chung của bờ biển, hoặc điểm cơ sở được chọn nằm giữa biển, vùng biển phía trong đường cơ sở sẽ được mở rộng. Khi đó, yêu cầu về tính “gắn kết chặt chẽ với đất liền” sẽ không được đảm bảo. Đáng tiếc là cả Điều 7 lẫn Điều 8 đều không nói rõ chiều rộng của vùng nội thủy là bao nhiêu thì sẽ được coi là hợp lý. Đối với trường hợp đường cơ sở thẳng của Mi-an-ma ở vịnh Martaban ở trên, tỷ lệ giữa vùng nước/đất nằm trong đường cơ sở là cao hơn 50:1, trong khi tỷ lệ đó ở hệ thống của Na Uy là 3,5:1.[ix] Từ sự so sánh này, có thể coi rằng đoạn đường cơ sở thẳng đó của Mi-an-ma không phù hợp với quy định của Công ước Luật Biển năm 1982.

b, Bãi cạn nửa chìm nửa nổi

Điều 7, khoản 4, Công ước Luật Biển năm 1982 quy định rõ ràng rằng đường cơ sở thẳng chỉ được vẽ từ bãi cạn nửa nổi nửa chìm trong hai trường hợp: có ngọn hải đăng hoặc các công trình khác tương tự được xây dựng và luôn nổi trên mặt biển, hoặc đường cơ sở đó đã nhận được sự công nhận quốc tế rộng rãi. Những bãi cạn nửa nổi nửa chìm phục vụ cho mục đích này phải nằm hoàn toàn hoặc một phần trong phạm vi lãnh hải.[x]

Liên quan đến trường hợp đầu tiên, Văn phòng Luật Biển và các Vấn đề đại dương của Liên hợp quốc lưu ý có hai dạng công trình tương tự như hải đăng có thể sử dụng trong việc vẽ đường cơ sở thẳng.[xi] Loại thứ nhất là các công trình có thể vận hành chức năng của ngọn hải đăng. Loại thứ hai bao gồm cả các công trình không liên quan gì đến các hoạt động qua lại trên biển. Điều này có thể dẫn đến tình huống một công trình trông giống như một ngọn hải đăng nhưng phục vụ các mục đích khác được xây dựng trên bãi cạn nửa nổi nửa chìm chỉ nhằm mục đích mở rộng vùng nội thủy của quốc gia. Hệ quả là diện tích các vùng biển của quốc gia đó sẽ tăng lên và có thể chồng lấn với các quốc gia khác.

Trường hợp thứ hai được phản ánh trong vụ Ngư trường Anh - Na Uy. Trong Phán quyết đó, Tòa chấp nhận việc sử dụng rìa ngoài tại ngấn nước thủy triều thấp của các đá làm điểm cơ sở mà không có bất cứ ngọn hải đăng hay công trình nào tương tự xây trên đó.[xii] Trên thực tế, rất hiếm trường hợp mà quy chế của bãi cạn nửa nổi nửa chìm lại được công nhận rộng rãi như vậy.

Tương tự như các bờ biển bất ổn định, bãi cạn nửa nổi nửa chìm cũng dễ bị ảnh hưởng bởi hiện tượng mực nước biển dâng. Do hiệu ứng nhà kính hoặc do sự vận động của lớp vỏ Trái đất, một bãi cạn nửa nổi nửa chìm đang được sử dụng làm điểm cơ sở để vẽ đường cơ sở thẳng có thể biến mất mãi mãi dưới mặt nước biển. Trong trường hợp đó, quốc gia ven biển có trách nhiệm thay thế điểm cơ sở cũ bằng điểm mới phù hợp với quy định của Luật Biển.[xiii]

c, Công bố hải đồ

Sau khi hệ thống đường cơ sở thẳng được xây dựng xong, lẽ dĩ nhiên là quốc gia ven biển sẽ phải công khai rộng rãi hệ thống này nếu họ muốn nhận được sự công nhận của cộng đồng quốc tế. Điều 4, khoản 6, Công ước về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp lãnh hải năm 1958 và Điều 16 Công ước Luật Biển năm 1982 đều yêu cầu quốc gia ven biển phải công bố một cách hợp lý các đường cơ sở thẳng thể hiện trên các hải đồ. Văn phòng Luật Biển và Các vấn đề đại dương giải thích việc công bố hợp lý là “thông báo về một hoạt động nhằm cung cấp thông tin nói chung qua các cơ quan chức năng phù hợp, trong một khoảng thời gian hợp lý và theo cung cách thích hợp. Văn phòng cũng gợi ý quốc gia ven biển có thể thông báo cho các quốc gia liên quan thông qua các kênh ngoại giao, đồng thời ngay lập tức gửi thông tin trực tiếp đến Văn phòng Khí tượng quốc gia để thông báo cho những người đi biển.[xiv] Bất cứ sự trì hoãn nào trong việc công bố thông tin đường cơ sở thẳng có thể gây cản trở cho việc công nhận tính hợp pháp của đường cơ sở đó.

Điều 16 Công ước Luật Biển năm 1982 quy định thêm rằng các đường cơ sở phải được thể hiện trên các hải đồ hoặc phải nêu tọa độ địa lý các điểm cơ sở, những thông tin như vậy phải được gửi lưu chiểu tới Tổng Thư ký Liên hợp quốc. Văn phòng Các vấn đề Luật pháp của Liên hợp quốc cho rằng sự tồn tại đơn thuần của đường cơ sở thẳng hoặc việc chúng được thông qua trong hiến pháp hoặc được đưa vào các thỏa thuận phân định biển, không được coi là hoạt động lưu chiểu theo Công ước.[xv] Việc xuất bản các bản đồ hay tọa độ như vậy không có nghĩa là các yêu sách đường cơ sở đó ngay lập tức được chấp nhận, đó mới chỉ là một hành động cần thiết và là một trong các nghĩa vụ của quốc gia thành viên Công ước Luật Biển năm 1982. Theo đó, khi mà quốc gia ven biển chưa nộp lưu chiểu các hải đồ, tọa độ liên quan, bất kể đường cơ sở thẳng của họ đáp ứng các điều kiện đề ra trong Điều 7 hay không, các đường cơ sở thẳng này vẫn vô giá trị. Ví dụ, năm 1981, Man-ta thông qua một đạo luật thiết lập hệ thống đường cơ sở thẳng. Bản đồ của những đường cơ sở này sau đó được Man-ta đưa vào Bản tranh tụng trước Tòa án Công lý quốc tế năm 1983 trong vụ Li-bia/Man-ta.[xvi] Trong tuyên bố ngày 20/5/1993 đi kèm với văn kiện phê chuẩn Công ước Luật Biển năm 1982, Man-ta khẳng định “đường cơ sở thiết lập trong luật pháp của Man-ta hoàn toàn phù hợp với các điều khoản liên quan của Công ước.”[xvii] Từ đó đến nay, quốc gia này vẫn chưa thực hiện nghĩa vụ lưu chiểu đề ra trong Điều 16 Công ước Luật Biển năm 1982. Vì thế, đường cơ sở thẳng của Man-ta vẫn chưa được công nhận là hợp pháp.

Ngoài ra, khoản 1 của Điều 16, Công ước Luật Biển năm 1982 còn có một quy định nữa liên quan đến các hải đồ, cụ thể là các hải đồ này phải có tỷ lệ hợp lý khi thể hiện vị trí các đường cơ sở thẳng được xây dựng theo các Điều 7, 9 và 10 của Công ước. Trong khi đó, theo Điều 5, đường cơ sở thông thường phải thể hiện trên bản đồ cỡ lớn. Có vẻ như điều kiện đối với hệ thống đường cơ sở thẳng không khắt khe bằng quy định đối với đường cơ sở thông thường. Chính điều này dẫn đến sự thiếu nhất quán giữa các quốc gia trong việc áp dụng điều khoản này trên thực tế. Năm 1972, Cộng hòa Hai-ti thiết lập một hệ thống đường cơ sở thẳng bằng cách đưa ra một nghị định liên quan đến lãnh hải và vùng tiếp giáp. Trước hết phải nói rằng tuyên bố này chưa được công bố theo đúng nghĩa. Thứ hai, Hai-ti sử dụng bản đồ tỷ lệ 1:5.000.000 để mô tả hệ thống đường cơ sở thẳng. Với tỷ lệ này, các tiêu chí về mặt địa lý có vẻ phù hợp với việc áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng. Tuy nhiên, người ta phát hiện ra rằng, với bản đồ tỷ lệ lớn hơn, giới hạn bên trong của vùng lãnh hải được yêu sách không gắn chặt chẽ với đường ngấn nước thủy triều thấp của bờ biển Hai-ti, không phù hợp với Điều 4, khoản 2, Công ước về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp lãnh hải năm 1958 (Điều 7, khoản 3, Công ước Luật Biển năm 1982). Trong một công hàm gửi Hai-ti năm 1973, Mỹ phản đối bản đồ của Hai-ti,[xviii] cho rằng tỷ lệ hợp lý của hải đồ phải là từ 1:80.000 đến khoảng 1:120.000.[xix] Theo một nghiên cứu của Văn phòng Luật Biển và Các vấn đề đại dương, hải đồ cỡ lớn để vẽ đường cơ sở thông thường có tỷ lệ nằm trong khoảng 1:50.000 đến 1:200.000.[xx] Dù các yêu cầu về hải đồ vẽ đường cơ sở thẳng thì thoải mái hơn, phạm vi trên cũng có thể được xem xét khi đánh giá tính hợp pháp của một hệ thống đường cơ sở thẳng nào đó.

Như vậy, mặc dù phương pháp đường cơ sở thẳng chỉ được áp dụng trong một số trường hợp nhất định, sự phức tạp và không rõ ràng của các quy định liên quan đến đường cơ sở thẳng, cộng với sự đa dạng của bề mặt Trái đất, khiến cho các quốc gia ven biển gặp khó khăn trong việc vẽ một hệ thống đường cơ sở hoàn chỉnh. Có thể là do có nhiều cách diễn giải khác nhau về nội dung các điều khoản.[xxi] Có thể là do sự thiếu vắng các cam kết đối với các tiêu chí về luật.[xxii] Nhiều quốc gia đưa ra chính sách về đường cơ sở thẳng trong nội luật của mình tại thời điểm các quốc gia này chưa bị ràng buộc bởi Công ước về Lãnh hải và Vùng tiếp giáp lãnh hải năm 1958 hay Công ước Luật Biển năm 1982.[xxiii] Tuy nhiên, một khi đã đồng ý thông qua Công ước Luật Biển, các nước có trách nhiệm điều chỉnh nội luật cho phù hợp với các quy định của luật quốc tế.

Đường cơ sở thẳng của Việt Nam

Dưới thời Pháp thuộc và cho đến tận năm 1977, đường cơ sở của Việt Nam là ngấn nước thủy triều thấp nhất dọc theo bờ biển.[xxiv] Sau khi đất nước thống nhất năm 1975, chúng ta bắt đầu chú trọng hơn vào công tác xây dựng hệ thống pháp luật để phù hợp với thực tiễn và các quy định của pháp luật quốc tế.

Ngày 12/5/1977, Chính phủ Việt Nam đưa ra Tuyên bố về Lãnh hải, Vùng tiếp giáp lãnh hải, Vùng đặc quyền kinh tế và Thềm lục địa, áp dụng phương pháp đường cơ sở thẳng để xác định chiều rộng lãnh hải. Điểm 1 của Tuyên bố nêu rõ:

“Lãnh hải của nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam rộng 12 hải lý, ở phía ngoài đường cơ sở nối liền các điểm nhô ra nhất của bờ biển và các điểm ngoài cùng của các đảo ven bờ của Việt Nam tính từ ngấn nước thuỷ triều thấp nhất trở ra.”[xxv]

Phù hợp với các nguyên tắc được nêu tại Tuyên bố trên, ngày 12/11/1982, Chính phủ nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam đưa ra tuyên bố về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của lục địa Việt Nam. Tuyên bố xác định đường cơ sở thẳng của Việt Nam là đường thẳng gãy khúc gồm 10 đoạn thẳng nối 11 điểm cơ sở từ đảo Hòn Nhạn đến đảo Cồn Cỏ. Tọa độ của 11 điểm cơ sở (A1 đến A11) được nêu rõ trong Phụ lục kèm theo Tuyên bố.[xxvi] Đây là một hệ thống mở, điểm đầu và điểm cuối của đường cơ sở chưa được xác định. Theo đó, điểm đầu A0 sẽ là điểm tiếp giáp hai đường cơ sở của Việt Nam và Cam-pu-chia nằm trong vịnh Thái Lan, trên đường thẳng nối liền quần đảo Thổ Chu và đảo Poulo Wai. Điểm cuối của đường cơ sở sẽ là điểm giao nhau giữa đường đóng cửa vịnh Bắc Bộ và đường phân định trên biển giữa Việt Nam và Trung Quốc tại cửa vịnh Bắc Bộ. Tọa độ chính xác của các điểm này sẽ phụ thuộc vào kết quả đàm phán giữa Việt Nam và hai nước láng giềng.

Ngoài ra, theo tinh thần của Điểm 5 Tuyên bố năm 1977, Tuyên bố năm 1982 cũng khẳng định lập trường của Việt Nam sẽ thiết lập đường cơ sở thẳng quanh hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa thuộc chủ quyền Việt Nam.

Ngày 21/6/2012, Quốc hội chính thức thông qua Luật Biển Việt Nam. Điều 8 của Luật khẳng định việc áp dụng hệ thống đường cơ sở thẳng hiện tại để đo chiều rộng lãnh hải. Chính phủ Việt Nam sẽ công bố đường cơ sở thẳng tại các khu vực còn lại trong thời gian tới.

“Đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải Việt Nam là đường cơ sở thẳng đã được Chính phủ công bố. Chính phủ xác định và công bố đường cơ sở ở những khu vực chưa có đường cơ sở sau khi được Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn.”[xxvii]

Như vậy có thể thấy chính sách của Nhà nước ta về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải là hoàn toàn thống nhất. Với đường bờ biển khúc khuỷu trải dài từ Bắc vào Nam, hệ thống các đảo ven bờ dày đặc, đường cơ sở thẳng của Việt Nam như đã được xác định như trên là phù hợp với các quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 mà Việt Nam là thành viên./.

Thanh Thảo

Nguồn: biengioilanhtho.gov.vn

[i] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 25.

[ii] Roach J. Ashley và Smith, Robert W. (2012), Excessive Maritime Claims, Nhà xuất bản Martinus Nijhoff, trang 64.

[iii] Bộ Ngoại giao Mỹ (1970), “Straight Baselines: Burma”, Limits in the Seas, Số 14.

[iv] Fisheries case, Judgment of 18 December 1951, ICJ Reports 1951, trang 116, tại trang 131.

[v] ITLOS, Vụ số 16: Dispute concerning delimitation of the maritime boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal, Judgment of 14 March 2012.

[vi] Reisman, W. Michael và Westerman, Gayl S. (1992), Straight Baselines in Maritime Boundary Delimitation, Nhà xuất bản St. Martin, trang 168.

[vii] Bộ Ngoại giao Mỹ (1970), “Straight Baselines: Burma”, Limits in the Seas, Số 14.

[viii] Roach, J. Ashley và Smith, Robert W. (2012), Excessive Maritime Claims, Nhà xuất bản Martinus Nijhoff, trang 116-117; Churchill R.R. và Lowe A.V. (1999), The law of the sea, Nhà xuất bản Đại học Manchester, trang. 39; Reisman ,W. Michael và Westerman, Gayl S. (1992), Straight Baselines in Maritime Boundary Delimitation, Nhà xuất bản St. Martin, trang 168-173.

[ix] Churchill R.R. và Lowe A.V. (1999), The law of the sea, Nhà xuất bản Đại học Manchester, trang 39.

[x] Điều 13(1), Công ước Luật Biển năm 1982.

[xi] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 25.

[xii] Fisheries case, Judgment of 18 December 1951, ICJ Reports 1951, trang 116, tại trang 128.

[xiii] Soons A.H.A. (1990), The Effect of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries, Netherlands International Law Review, Volume 37, Issue 02, trang 220.

[xiv] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 54.

[xv] Background information on Deposit and Due Publicity, có tại http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/backgroud_deposit.htm.

[xvi] Giampiero Francalanci và cộng sự (1986), Atlas of the Straight Baselines, Giuffre Editore, trang 94; Continental Shelf (Libyan Arab Jamahiriya/Malta), Application to Intervene, Judgment, ICJ Reports 1984, trang 3.

[xvii] Liên hợp quốc, Hiện trạng các Công ước, Man-ta, có tại http://treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx?&src=TREATY&mtdsg_no=XXI~6&chapter=21&Temp=mtdsg3&lang=en#EndDec.

[xviii] Roach, J. Ashley và Smith, Robert W. (2012), Excessive Maritime Claims, Nhà xuất bản Martinus Nijhoff, trang 131-132.

[xix] Như trên, trang 70.

[xx] Liên hợp quốc (1989), Baselines: An examination of the Relevant Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea, trang 2.

[xxi] Sam Bateman và Clive Schofield, State Practice regarding straight baselines in East Asia – Legal, Technical and Political Issues in a Changing Environment, Hội thảo về các trở ngại trong việc thực thi các điều khoản của Công ước Luật Biển năm 1982, Mô-na-cô, 16-17/10/2008.

[xxii] Reisman, W. Michael và Westerman, Gayl S. (1992), Straight Baselines in Maritime Boundary Delimitation, Nhà xuất bản St. Martin, trang 190.

[xxiii] Churchill R.R. và Lowe A.V. (1999), The law of the sea, Nhà xuất bản Đại học Manchester, trang 54.

[xxiv] Nguyễn Hồng Thao (1998), Le Vietnam face aux problèmes de l’extension maritime dans la Mer de China mériodinale, Villeneuve d’Ascq: Septentrion Presses Universitaires, tập 1, trang 19.

[xxv] Nội dung Tuyên bố có tại Trang Thông tin điện tử Biên giới lãnh thổ: http://biengioilanhtho.gov.vn/vie/xem-chi-tiet-van-ban-29b42b6c.aspx (truy cập 3/7/2013).

[xxvi] Xem tại http://biengioilanhtho.gov.vn/vie/xem-chi-tiet-van-ban-1267239b.aspx

[xxvii] Toàn văn của Luật Biển có tại http://biengioilanhtho.gov.vn/vie/luatbienvietnam-nd-103dd109.aspx