Những vướng mắc, bất cập của Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng - sự cần thiết ban hành Luật Biên phòng Việt Nam

Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng (sau đây gọi là Pháp lệnh) được Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa IX thông qua ngày 28/3/1997, có hiệu lực thi hành từ ngày 7/4/1997 đã cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng về bảo vệ Tổ quốc, xây dựng lực lượng vũ trang nói chung, Bộ đội Biên phòng (BĐBP) nói riêng là cơ sở pháp lý quan trọng, thiết thực để xây dựng BĐBP và bảo vệ vững chắc chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh biên giới quốc gia (BGQG), giữ gìn an ninh chính trị (ANCT), trật tự, an toàn xã hội (TTATXH) ở khu vực biên giới (KVBG), vùng biển, đảo Tổ quốc. Tuy nhiên, sau 20 năm thi hành, Pháp lệnh đã bộc lộ những vướng mắc, bất cập đối với yêu cầu nhiệm vụ quản lý, bảo vệ BGQG trong tình hình hiện nay, thể hiện ở một số vấn đề cơ bản sau:

Thứ nhất, những năm qua, Đảng, Nhà nước đã có nhiều chủ trương, quan điểm, tư duy mới về bảo về Tổ quốc, quốc phòng, an ninh, quản lý, bảo vệ BGQG, song chưa được thể chế trong Pháp lệnh, chưa tạo cơ sở pháp lý toàn diện, đầy đủ đảm bảo cho lực lượng vũ trang làm nòng cốt, lực lượng chuyên trách (BĐBP) nâng cao năng lực quản lý, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ BGQG, giữ vững ANCT, TTATXH ở KVBG, vùng biển đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ quân sự, quốc phòng, công tác biên phòng, cụ thể:

Thông báo số 165-TB/TW ngày 22/12/2004 của Ban Chấp hành Trung ương về việc Kết luận của Bộ Chính trị về tổ chức BĐBP xác định: “Bảo đảm cho BĐBP thực hiện tốt ba chức năng quản lý nhà nước về an ninh, quốc phòng và đối ngoại ở KVBG; trong thời bình là quản lý biên giới hòa bình, hữu nghị, hợp tác thân thiện với các nước láng giềng; khi có chiến tranh hoặc xung đột biên giới, thực hiện tốt nhiệm vụ tác chiến phòng thủ được phân công trong thế trận phòng thủ chung trên địa bàn”; “Bộ đội Biên phòng là một quân chủng thuộc Bộ Quốc phòng”.

Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 25/10/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về Chiến lược bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới xác định:“Tiếp tục xây dựng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, nâng cao sức chiến đấu… là lực lượng nòng cốt bảo vệ Tổ quốc. Tăng cường quan hệ phối hợp giữa lực lượng Công an nhân dân với Quân đội nhân dân và các ngành, các địa phương trong thực hiện nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ Tổ quốc… xử lý có hiệu quả các tình huống về quốc phòng, an ninh; giữ vững chủ quyền biển, đảo, sẵn sàng đánh thắng chiến tranh xâm lược, bảo vệ vững chắc từng địa phương trong mọi tình huống”.

Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 xác định: “Xây dựng lực lượng vũ trang cách mạng chính quy, tinh nhuệ theo hướng hiện đại, ưu tiên hiện đại hoá một số quân chủng, binh chủng, lực lượng thực thi pháp luật trên biển; không ngừng củng cố, tăng cường thế trận quốc phòng toàn dân gắn với thế trận an ninh nhân dân khu vực biển; bảo đảm năng lực xử lý tốt các tình huống trên biển, giữ vững độc lập, chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên các vùng biển”; “Đầu tư trang thiết bị hiện đại, chú trọng đào tạo nhân lực, nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật và tăng cường khả năng hiệp đồng, tác chiến của các lực lượng tham gia bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và các quyền lợi chính đáng, hợp pháp của đất nước”.

Đặc biệt, Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ biên giới quốc gia xác định: “Bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ, BGQG…; bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc; bảo vệ hòa bình, an ninh, văn hóa, pháp luật, tính uy nghiêm và biểu tượng quốc gia tại biên giới, cửa khẩu; xây dựng biên giới hòa bình, hữu nghị, ổn định, hợp tác; bảo vệ, phòng thủ vững chắc BGQG; góp phần phát triển kinh tế - xã hội gắn với củng cố, tăng cường quốc phòng, an ninh, đối ngoại ở KVBG và cả nước” và “Xây dựng lực lượng bảo vệ BGQG toàn dân rộng khắp, nhân dân là chủ thể, lực lượng vũ trang nhân dân làm nòng cốt, BĐBP là một quân chủng thuộc Bộ Quốc phòng, lực lượng chuyên trách, cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, một số thành phần tiến thẳng lên hiện đại, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ quản lý, bảo vệ BGQG trong tình hình mới”; “hoàn thiện cơ chế, chính sách, hệ thống pháp luật về xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG… sớm ban hành Luật Biên phòng Việt Nam và các văn bản hướng dẫn thực hiện”.

Thứ hai, Pháp lệnh chưa luật hóa các quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân và xây dựng lực lượng vũ trang nhân dân làm nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, bảo vệ an ninh quốc gia, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm theo quy định tại Điều 14, Điều 66, Điều 67 Hiến pháp năm 2013[1]. Pháp lệnh còn có những quy định tác động, hạn chế đến quyền con người, quyền công dân như: quy định về hạn chế hoặc tạm dừng các hoạt động qua lại biên giới; sử dụng các biện pháp công tác biên phòng; trường hợp nổ súng; tiến hành các hoạt động điều tra hình sự, xử lý vi phạm hành chính; kiểm tra, kiểm soát người, phương tiện xuất nhập cảnh ở cửa khẩu biên giới đất liền, cửa khẩu cảng... Theo quy định của Hiến pháp, các nội dung này cần được quy định trong luật.

Thứ ba, Pháp lệnh ban hành từ năm 1997 nên về hình thức, bố cục không còn phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; một số nội dung và thuật ngữ của Pháp lệnh không phù hợp với thuật ngữ trong các văn bản pháp luật chuyên ngành có liên quan. Mặt khác, nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP được quy định tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật, rất khó cho việc theo dõi, thậm trí có những quy định chưa thống nhất, gây khó khăn cho quá trình thực thi trên thực tế, cụ thể:

- Về thuật ngữ, Pháp lệnh quy định BĐBP có nhiệm vụ đấu tranh ngăn chặn các hành vi “vượt biển”, “vượt biên”, “nhập cư” (Điều 5); “thổ phỉ”, “hải phỉ”, “biệt kích” (Điều 7) hiện nay, Bộ luật Hình sự năm 2015 không quy định các tội danh này. Pháp lệnh quy định quyền hạn điều tra hình sự của BĐBP theo “Pháp lệnh Tổ chức cơ quan điều tra hình sự”; xử lý vi phạm hành chính theo “Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính” hiện không phù hợp với Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012.

- Về nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP đang được quy định tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật và chưa được quy định trong Pháp lệnh như:

+ Pháp lệnh quy định nhiệm vụ của BĐBP trong “kiểm soát việc xuất, nhập cảnh qua các cửa khẩu biên giới và qua các đường qua lại biên giới” (Điều 6) chưa được bổ sung nhiệm vụ của BĐBP theo quy định của Luật Nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam[2].

+ Luật Quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ năm 2017 quy định một số trường hợp nổ súng không phù hợp với thực tiễn thực hiện nhiệm vụ của BĐBP trong các trường hợp đấu tranh, phòng chống các loại tội phạm nguy hiểm như tội phạm về ma túy, sử dụng vũ khí quân dụng, vật liệu nổ trái phép… Vì vậy, cần bổ sung để phù hợp với tính chất, yêu cầu nhiệm vụ của BĐBP.

+ Điểm c Khoản 1 Điều 22 Luật An ninh quốc gia năm 2004 quy định: “Bộ đội Biên phòng là cơ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia ở KVBG trên đất liền và KVBG trên biển”, nội dung này Pháp lệnh chưa quy định.

+ Khoản 5 Điều 41 Luật Phòng, chống khủng bố quy định Bộ Quốc phòng “Chỉ đạo BĐBP phối hợp với các cơ quan, đơn vị Công an nhân dân, Hải quan và các cơ quan, đơn vị khác thực hiện các biện pháp phòng, chống khủng bố thông qua hoạt động kiểm soát người xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh tại các cửa khẩu do BĐBP phụ trách”.

+ Khoản 2 Điều 35 Luật Quốc phòng năm 2018 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Quốc phòng: “Chủ trì, phối hợp với Bộ Ngoại giao, Bộ Công an chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về BGQG; duy trì an ninh, TTATXH ở KVBG, cửa khẩu, hải đảo, vùng biển và vùng trời của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo quy định pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”.

+ Điều 38 Luật Phòng, chống ma túy quy định trách nhiệm của Bộ Quốc phòng: “Xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch phòng, chống ma túy ở KVBG trên đất liền, KVBG trên biển… Phối hợp với cơ quan hữu quan của nước khác để phát hiện, ngăn chặn các hành vi mua bán, vận chuyển trái phép chất ma túy, tiền chất, thuốc gây nghiện, thuốc hướng thần qua biên giới theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng cán bộ chuyên trách phòng, chống tội phạm về ma túy của BĐBP”.

+ Điều 43 Luật Phòng, chống mua bán người quy định trách nhiệm của Bộ Quốc phòng: “Chỉ đạo lực lượng BĐBP thực hiện nhiệm vụ phòng, chống mua bán người tại KVBG và trên biển theo quy định của pháp luật, tiếp nhận, hỗ trợ nạn nhân... Thực hiện quản lý an ninh, trật tự tại KVBG, hải đảo và trên biển để phòng ngừa mua bán người”.

+ Khoản 2 Điều 31 Luật Biên giới quốc gia năm 2003 quy định: “Bộ đội Biên phòng là lực lượng nòng cốt, chuyên trách, phối hợp với lực lượng Công an nhân dân, các ngành hữu quan và chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý, bảo vệ BGQG, giữ gìn an ninh, TTATXH ở KVBG theo quy định của pháp luật”.

Thứ tư, Pháp lệnh chưa thể chế hóa chủ trương, quan điểm, nguyên tắc của Đảng về bảo vệ BGQG; chưa luật hóa nhiệm vụ biên phòng, các hình thức quản lý, bảo vệ BGQG, biện pháp công tác biên phòng đảm bảo thống nhất với chính sách Nhà nước về xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG theo quy định của Luật BGQG năm 2003, Luật Biển Việt Nam năm 2012 và chính sách Nhà nước về quốc phòng, hoạt động quốc phòng, các trạng thái quốc phòng được quy định tại Luật Quốc phòng năm 2018. Đặc biệt, Pháp lệnh chưa luật hóa về hệ thống tổ chức của BĐBP là lực lượng nòng cốt, chuyên trách trong thực hiện nhiệm vụ biên phòng và trách nhiệm của các ban, bộ, ngành, chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước về công tác biên phòng và xây dựng lực lượng nòng cốt, chuyên trách (BĐBP) quản lý, bảo vệ BGQG.

Thứ năm,thực hiện Chỉ thị số 11/CT-TTg ngày 10/5/2018 của Thủ tướng Chính phủ và Quyết định số 2020/QĐ-BQP ngày 30/5/2018 của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng ban hành Kế hoạch tổng kết 20 năm thi hành Pháp lệnh BĐBP (1997 - 2017), hầu hết các bộ, ban, ngành, ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biên giới đều nhận thấy những vướng mắc, bất cập của Pháp lệnh trong 20 năm qua, đồng thời thống nhất kiến nghị, đề xuất: (1) Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý, bảo vệ BGQG và xây dựng BĐBP đảm bảo thống nhất với Hiến pháp, văn bản pháp luật liên quan và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Thực hiện Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ BGQG, sớm báo cáo Quốc hội xây dựng Luật Biên phòng Việt Nam; (2) Tăng cường trách nhiệm, hiệu lực quản lý nhà nước của các bộ, ngành, địa phương về BGQG và xây dựng BĐBP; quan tâm đầu tư xây dựng KVBG vững mạnh về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và quốc phòng, an ninh; tạo mọi nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội gắn với tăng cường, củng cố quốc phòng, an ninh, xây dựng khu vực phòng thủ tỉnh, huyện biên giới vững mạnh; thực hiện các chính sách ưu tiên, ưu đãi phù hợp để thúc đẩy phát triển kinh tế vùng biên giới, đẩy mạnh quá trình hội nhập, hợp tác với các nước láng giềng và trong khu vực; xây dựng thế trận biên phòng toàn dân, thế trận quốc phòng toàn dân gắn với thế trận an ninh nhân dân vững chắc ở KVBG.

Từ những vướng mắc, bất cập trên, để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ quản lý, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, an ninh BGQG và xây dựng lực lượng BĐBP đang đặt ra cần phải có văn bản pháp lý cao hơn Pháp lệnh để điều chỉnh, đó là xây dựng Luật Biên phòng Việt Nam nhằm thể chế hóa đầy đủ, toàn diện, kịp thời chủ trương, quan điểm của Đảng về bảo vệ BGQG theo Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ BGQG, đó là “hoàn thiện cơ chế, chính sách, hệ thống pháp luật về xây dựng, quản lý, bảo vệ BGQG… sớm ban hành Luật Biên phòng Việt Nam và các văn bản hướng dẫn thực hiện”.□

TS Nguyễn Văn Ty

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Quốc phòng, Báo cáo Tổng kết 20 năm thi hành Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng, 2018.

2. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (khóa IX), Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng, 1997.

3. Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 25/10/2013 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) về Chiến lược bảo vệ Tổ quốc trong tình hình mới.

4. Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ biên giới quốc gia.

5. Luật An ninh quốc gia năm 2004.

6. Luật Biên giới quốc gia năm 2003.

7. Quyết định số 2020/QĐ-BQP ngày 30/5/2018 của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng ban hành Kế hoạch tổng kết 20 năm thi hành Pháp lệnh BĐBP (1997 -2017).

8. Thông báo số 165-TB/TW ngày 22/12/2004 của Ban Chấp hành Trung ương về việc Kết luận của Bộ Chính trị về tổ chức BĐBP.

[1]Điều 14 Hiến pháp quy định: “quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, ANQG, TTATXH, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”; Điều 66 Hiến pháp quy định: “Nhà nước xây dựng QĐND cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, có lực lượng thường trực hợp lý, lực lượng dự bị động viên hùng hậu, lực lượng dân quân tự vệ vững mạnh và rộng khắp, làm nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ quốc phòng”; Điều 67 Hiến pháp quy định: “Nhà nước xây dựng CAND cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại, làm nòng cốt trong thực hiện nhiệm vụ bảo vệ ANQG và bảo đảm TTATXH, đấu tranh phòng, chống tội phạm”

[2]Luật nhập cảnh, xuất cảnh, quá cảnh, cư trú của người nước ngoài tại Việt Nam: Khoản 3 Điều 18 quy định: “Đơn vị kiểm soát xuất nhập cảnh kiểm tra, đối chiếu với thông báo của cơ quan quản lý XNC thực hiện cấp thị thực”; Khoản 1 Điều 22 quy định: “Người đứng đầu đơn vị kiểm soát XNC quyết định chưa cho nhập cảnh đối với một số trường hợp theo quy định Luật này”; Khoản 1 Điều 31 quy định: “Đơn vị kiểm soát XNC cấp giấy chứng nhận tạm trú cho người nước ngoài”…