Những vấn đề đặt ra sau 15 năm thực hiện Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng

Xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự toàn vẹn lãnh thổ, chủ quyền quốc gia, góp phần giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội, tăng cường quốc phòng - an ninh của đất nước. 

Đã bao đời nay, các thế hệ người Việt Nam kế tiếp nhau đổ biết bao mồ hôi, xương máu để bảo vệ từng tấc đất thiêng liêng của Tổ quốc. Từ khi giành được chính quyền, Đảng và Nhà nước ta rất coi trọng tổ chức, lãnh đạo và chỉ đạo nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền, an ninh biên giới quốc gia (BGQG) cũng như việc xây dựng lực lượng nòng cốt, chuyên trách công tác biên phòng.

Ngày 19 - 11 - 1958, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 58/NQ-TW và Chính phủ đã ban hành Nghị định số 100/TTg ngày 3 - 3 - 1959 về việc xây dựng lực lượng Công an nhân dân vũ trang (CANDVT) (nay là Bộ đội Biên phòng). Đồng thời, để quản lý, bảo vệ BGQG, Nhà nước ta đã ký kết những điều ước quốc tế với các nước có chung biên giới và ban hành nhiều văn bản pháp lý về biên giới. Các văn bản pháp luật của Nhà nước đã xác định cụ thể phạm vi khu vực biên giới (KVBG) và quy định quản lý, bảo vệ BGQG là trách nhiệm của các lực lượng vũ trang, các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội và là nghĩa vụ của mọi công dân; trong đó, Bộ dội Biên phòng (BĐBP) là lực lượng nòng cốt.

Tuy nhiên, tổ chức và hoạt động của BĐBP trước đây chỉ dựa trên cơ sở các nghị quyết, nghị định, quyết định và chỉ thị nên hiệu lực pháp lý thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền và an ninh BGQG... Vì vậy, ngày 28 - 3 - 1997, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, khoá IX đã ban hành Pháp lệnh BĐBP, đánh dấu một bước phát triển quan trọng đối với lực lượng BĐBP...

Pháp lệnh quy định: "Xây dựng và bảo vệ biên giới quốc gia là nhiệm vụ của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là nghĩa vụ của toàn dân"(1). BĐBP "đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, mà trực tiếp là Đảng ủy Quân sự Trung ương, sự thống lĩnh của Chủ tịch nước, sự thống nhất quản lý của Chính phủ và sự quản lý, chỉ huy của Bộ Quốc phòng. Nhà nước xây dựng Bộ đội biên phòng cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại"(2).

Bộ đội Biên phòng "hoạt động theo pháp luật của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và theo các điều ước quốc tế có liên quan đến chủ quyền, an ninh biên giới quốc gia trên đất liền, các hải đảo, vùng biển và các cửa khẩu mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam ký kết tham gia" (3). 

Có thể nói, Pháp lệnh BĐBP là cơ sở pháp lý quan trọng trong quản lý, bảo vệ BGQG, giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở KVBG nói chung và tổ chức, hoạt động của BĐBP nói riêng. Qua 15 năm thực hiện, Pháp lệnh BĐBP đã thực sự đi vào cuộc sống.

Dưới sự lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước; sự phối hợp chặt chẽ của các bộ, ngành trung ương và cấp ủy, chính quyền địa phương trong công tác quản lý, bảo vệ BGQG, biên giới, lãnh thổ được toàn vẹn, an ninh, trật tự ở KVBG được giữ vững; đặc biệt, BĐBP đã phát huy vai trò là lực lượng chuyên trách, làm nòng cốt trong quản lý, bảo vệ biên giới đất liền, vùng biển và duy trì an ninh, trật tự ở KVBG...

Các bộ, ngành trung ương, cấp ủy, chính quyền và nhân dân địa phương đã xác định rõ trách nhiệm, quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo và phối hợp, ủng hộ, giúp đỡ BĐBP trong quản lý, bảo vệ BGQG, giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở KVBG, vùng biển cũng như xây dựng BĐBP, tạo sức mạnh tổng hợp trong quản lý, bảo vệ chủ quyền và an ninh BGQG...

Tuy nhiên, công tác quản lý, bảo vệ chủ quyền và an ninh BGQG trong tình hình mới đã khác trước, biên giới trên đất liền Việt Nam - Trung Quốc đã hoàn thành phân giới cắm mốc; biên giới Việt Nam - Lào đang trong tiến trình tôn tạo, tăng dày mốc quốc giới và đang đẩy nhanh tiến độ phân giới, cắm mốc trên tuyến biên giới Việt Nam - Cam-pu-chia...

Mặt khác, có nhiều văn bản pháp luật liên quan đến công tác biên phòng, xây dựng lực lượng BĐBP đã ban hành; tình hình an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên biên giới quốc gia có nhiều thay đổi... Vì vậy, công tác quản lý, bảo vệ BGQG đang đứng trước yêu cầu mới cao hơn, nặng nề hơn. Hơn nữa, trong quá trình thực hiện, Pháp lệnh BĐBP cũng đã bộc lộ những bất cập, hạn chế nhất định, chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ quản lý, bảo vệ chủ quyền và an ninh BGQG, thể hiện ở các khía cạnh sau:

Một là, có những quy định của Pháp lệnh BĐBP vẫn chưa có hiệu lực trên thực tế, thể hiện ở chỗ cho đến nay, quy định đó vẫn chưa được thực hiện. Chẳng hạn, Pháp lệnh BĐBP quy định (Điều 6): "Ở tất cả các cửa khẩu quốc tế (đường bộ, đường sắt, đường thủy, đường hàng không) đều có lực lượng của Bộ Nội vụ, lực lượng của Bộ Quốc phòng (Bộ đội Biên phòng) để làm nhiệm vụ theo chức năng của mỗi lực lượng" nhưng cho đến nay, BĐBP chưa triển khai lực lượng ở các cửa khẩu quốc tế hàng không...

Hai là, một số thuật ngữ trong Pháp lệnh chưa rõ nghĩa hay không thống nhất với nhau, dẫn đến có những nhận thức khác nhau và triển khai áp dụng trên thực tế gặp không ít khó khăn. Chẳng hạn, tại Điều 5 Pháp lệnh sử dụng thuật ngữ "lãnh thổ biên giới"... nhưng chưa được giải thích cụ thể. Trên thực tế, chỉ có khái niệm "lãnh thổ quốc gia", chứ không có khái niệm "lãnh thổ biên giới"... Các thuật ngữ "vượt biển trái phép", "Pháp lệnh này quy định về Bộ đội Biên phòng"... cũng cần phải được giải thích chặt chẽ hơn.

Ba là, Pháp lệnh BĐBP mới chỉ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP mà chưa có quy định về các vấn đề cơ bản khác, như: tổ chức và biện pháp công tác của BĐBP... Mặt khác, quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP cũng chưa thật cụ thể, rõ ràng.

Về kỹ thuật xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh BĐBP xây dựng chưa chặt chẽ, thiếu hệ thống, như: Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP. Cũng là văn bản qui phạm pháp luật, nhưng Luật Công an nhân dân đã quy định rõ vị trí, chức năng của Công an nhân dân (Điều 4). Tương tự, quy định nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP cũng chưa thật sự khoa học. Chẳng hạn, nhiệm vụ của BĐBP quy định rải rác ở Điều 5, 6, 7, 9, 10...

Mặt khác, các nhiệm vụ khác của BĐBP, như: bảo vệ rừng, môi trường, tìm kiếm cứu hộ, cứu nạn… chưa quy định cụ thể trong Pháp lệnh này. Nói cách khác, nhiệm vụ, quyền hạn của BĐBP nằm rải rác trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến chồng chéo, thiếu hệ thống và không chặt chẽ.

Các biện pháp công tác của BĐBP cũng chưa được quy định cụ thể tại Pháp lệnh BĐBP. Vì vậy, thiếu cơ sở pháp lý cho việc sử dụng các biện pháp công tác của BĐBP. Tuy nhiên, quy định các biện pháp công tác của BĐBP (với tư cách là cơ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia ở KVBG) trong Luật An ninh quốc gia rất cụ thể, nhưng cho đến nay vẫn chưa được áp dụng trên thực tế.

Bốn là, nhiều quy định tại Pháp lệnh BĐBP cũng đã quy định tại các văn bản pháp luật khác có liên quan, như: Quy định về các trường hợp BĐBP được nổ súng (Điều 17 Pháp lệnh) nhưng đã được quy định tại Điều 22 Pháp lệnh số: 16/2011/UBTVQH khóa 12 ngày 30 - 06 - 2011 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về quản lý, sử dụng vũ khí, vật liệu nổ và công cụ hỗ trợ...

Năm là, chế độ chính sách nói chung và đối với BĐBP nói riêng quy định chưa cụ thể, rõ ràng nên chưa tạo động lực trong sự nghiệp xây dựng, quản lý và bảo vệ biên giới...

Có thể khẳng định rằng, Pháp lệnh BĐBP là cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt đông quản lý, bảo vệ BGQG, giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở KVBG thời gian qua, thiết thực phục vụ công cuộc đổi mới, mở cửa nhằm phát triển kinh tế - xã hội... Tuy nhiên, qua 15 năm thực hiện, Pháp lệnh BĐBP đã bộc lộ nhiều bất cập, cần phải tổng kết, nghiên cứu để hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho tổ chức và hoạt động quản lý, bảo vệ BGQG nói chung và của BĐBP nói riêng.

Với nhận thức và trách nhiệm, chúng tôi đề xuất phương hướng hoàn thiện Pháp lệnh BĐBP - với tư cách là một văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động quản lý, bảo vệ BGQG nói chung và đối với BĐBP nói riêng - cụ thể như sau:

Thứ nhất, nghiên cứu xây dựng và đề xuất sửa đổi Pháp lệnh thành Luật Biên phòng hay Luật Bảo vệ BGQG.

Thứ hai, về kỹ thuật lập pháp cần nghiên cứu để bố cục (kết cấu) lại, sao cho đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và phù hợp.

Thứ ba, nghiên cứu, rà soát các văn bản pháp luật có liên quan để sửa đổi bổ sung các quy định cụ thể về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và các biện pháp công tác của BĐBP cho phù hợp, tránh chồng chéo.

Thứ tư, nghiên cứu, tổng kết thực tiễn công tác đảm bảo hoạt động và thực hiện chế độ chính sách đối với cán bộ, chiến sĩ BĐBP nhằm xây dựng các quy định về chế độ chính sách đối với BĐBP cho phù hợp với đặc điểm địa bàn, tổ chức và hoạt động của cán bộ, chiến sĩ BĐBP.

Văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, bảo vệ BGQG nói riêng, trong đó có văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của BĐBP có mối quan hệ, gắn bó chặt chẽ với nhau trong chỉnh thể, tạo sự thống nhất, đồng bộ và hiệu quả. Vì vậy, nghiên cứu, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, bảo vệ BGQG phải thực hiện đúng quy định của pháp luật; đồng thời, phải đáp ứng yêu cầu thực tiễn khi áp dụng nhằm đảm bảo hiệu lực của pháp luật là vấn đề rất quan trọng.

Việc tổng kết, nghiên cứu để hoàn thiện hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động quản lý, bảo vệ BGQG nói chung, đối với BĐBP nói riêng có ý nghĩa sâu sắc cả về mặt lý luận và thực tiễn trong tình hình hiện nay.

                                                  Phạm Công Triển - Lê Đình Quang (HVBP)