Một số vấn đề về lực lượng thực thi nhiệm vụ Biên phòng trong Luật Biên phòng Việt Nam

 Luật Biên phòng Việt Nam quy định những nội dung cơ bản về nhiệm vụ biên phòng, lực lượng và phối hợp thực thi nhiệm vụ biên phòng; hợp tác quốc tế về biên phòng; lực lượng Bộ đội Biên phòng; bảo đảm và chế độ chính sách về biên phòng; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân thực thi nhiệm vụ biên phòng... Trong đó, quy định về lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng là một trong những quy định thể hiện quan điểm, tư duy mới của Đảng và Nhà nước trong việc phát huy sức mạnh tổng hợp bảo vệ biên giới quốc gia trong tình hình mới.

Từ bất kỳ góc độ tiếp cận nào, việc nghiên cứu quy định về lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng trong  Luật Biên phòng Việt Nam nên được bắt đầu từ việc luận giải thuật ngữ “thực thi nhiệm vụ biên phòng” để làm cơ sở cho việc xác định vị trí, vai trò của từng lực lượng trong thực thi nhiệm vụ biên phòng.

1. Thuật ngữ “thực thi nhiệm vụ biên phòng”

Thuật ngữ “nhiệm vụ” thường được hiểu là công việc phải làm, phải gánh vác1của một hoặc một nhóm chủ thể nhất định (tổ chức, cá nhân). Vì vậy, khi Luật Biên phòng Việt Nam quy định về nhiệm vụ biên phòng (Điều 5), nguyên tắc thực thi nhiệm vụ biên phòng (Điều 6), lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng (Điều 7) về cơ bản đã khẳng định nhiệm vụ biên phòng là những công việc mà các lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng phải thực hiện hoặc phối hợp thực hiện.

Ở góc độ khoa học lý luận về pháp luật, thuật ngữ “thực thi” không được đề cập khi luận giải về thực hiện pháp luật, nhưng thuật ngữ này đã xuất hiện trên nhiều văn bản của các cơ quan nhà nước, như: Nghị định số 06/2019/NĐ-CP ngày 22/1/2019 của Chính phủ về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và thực thi Công ước về buôn bán quốc tế các loại động vật, thực vật hoang dã nguy cấp; Chỉ thị số 19/CT-TTg ngày 20/9/2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc nâng cao nhận thức pháp luật về nuôi con nuôi và tăng cường biện pháp bảo đảm thực thi Công ước Lahay số 33 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế; Quyết định số 3727/QĐ-BVHTTDL ngày 4/10/2018 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch về việc phê duyệt Đề án Tăng cường thực thi pháp luật về xây dựng, thực hiện hương ước, quy ước giai đoạn đến năm 2021; Chỉ thị số 07/CT-UBND ngày 5/9/2017 của Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng về việc tăng cường hiệu lực thực thi chính sách, pháp luật về khoáng sản trên địa bàn thành phố Đà Năng... Từ nội dung của những văn bản này, có thể thấy, “thực thi” là thuật ngữ có sự tương đồng nhất định với “thực hiện” trong cụm từ “thực hiện pháp luật”. Tuy nhiên, nếu “thực hiện pháp luật” bao gồm 4 hình thức là tuân theo pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng pháp luật, áp dụng pháp luật, thì “thực thi” với nghĩa thông thường là “thực hiện điều đã được giao cho, đã được chính thức quyết định”, là hành vi chủ động ở dạng tiến hành các hoạt động mà pháp luật buộc phải làm hay pháp luật cho phép. Không thể có “thực thi” mang tính bị động ở dạng kiềm chế không tiến hành các hoạt động mà pháp luật cấm. Như vậy, “thực thi nhiệm vụ biên phòng” là hành vi chủ động, tích cực triển khai những công việc mà các lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng phải thực hiện hoặc phối hợp thực hiện.

2. Lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng

“Lực lượng” là thuật ngữ có thể được lý giải theo nhiều nghĩa, như: là “sức mạnh có thể tạo nên một tác động nhất định” (ví dụ: lực lượng vật chất, lực lượng tinh thần); là “sức mạnh của con người được tổ chức nhau lại tạo ra để sử dụng vào các hoạt động của mình” (ví dụ: lực lượng cảnh sát, lực lượng vũ trang); là một tổ chức được lập ra để thực hiện các sứ mệnh, chức năng, nhiệm vụ nhất định (ví dụ: lực lượng Bộ đội Biên phòng, lực lượng dân quân tự vệ...). Mặc dù chưa có sự thống nhất về nội hàm nhưng thuật ngữ này đang được sử dụng tương đối phổ biến trong nhiều lĩnh vực khoa học, như: chính trị học (ví dụ: lực lượng chính trị, lực lượng chính trị hiện thực, lực lượng chính trị tiềm ẩn, lực lượng cơ cấu, lực lượng tình thế...), hành chính học (ví dụ: lực lượng công quyền, lực lượng xã hội), quân sự (ví dụ: lực lượng vũ trang, lực lượng nhân dân)... Với quy định tại Điều 7 Luật Biên phòng Việt Nam, “lực lượng” được hiểu là các tổ chức công quyền và Nhân dân - người chủ của quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Theo đó, lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng là một thiết chế được tập hợp bởi các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng nhân dân và lực lượng vũ trang nhân dân để thực thi nhiệm vụ biên phòng, bao gồm:

Một là, hệ thống chính trị

Việc xác định lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng bao gồm hệ thống chính trị xuất phát từ quan điểm xây dựng, quản lý, bảo vệ biên giới quốc gia phải luôn đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý, điều hành của Chính phủ và tham gia, sự giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên. Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ biên giới quốc gia xác định: “Quản lý, bảo vệ BGQG là nhiệm vụ trọng yếu, thường xuyên của toàn Đảng, toàn dân, toàn quân, của cả hệ thống chính trị và cả nước” và “Sự nghiệp bảo vệ BGQG đặt dưới sự lãnh đạo tuyệt đối, trực tiếp về mọi mặt của Đảng..., sự quản lý tập trung, thống nhất của Nhà nước; sự lãnh đạo, chỉ đạo của Quân ủy Trung ương, Bộ Quốc phòng và chỉ huy của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng”.

Hệ thống chính trị là một cơ cấu bao gồm nhà nước, các đảng phái, các đoàn thể, các tổ chức xã hội chính trị tồn tại và hoạt động trong khuôn khổ của pháp luật hiện hành, được chế định theo tư tưởng giai cấp cầm quyền nhằm tác động vào các quá trình kinh tế - xã hội với mục đích duy trì và phát triển chế độ đó. Theo quy định tại Chương I Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, hệ thống chính trị của nước ta, bao gồm: Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn Việt Nam, Hội nông dân Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam và Hội cựu chiến binh Việt Nam. Trong đó, Đảng Cộng sản Việt Nam là hạt nhân chính trị lãnh đạo và Nhà nước là trụ cột, trung tâm của hệ thống chính trị, là công cụ để thực hiện quyền lực nhân dân, giữ gìn trật tự kỷ cương và bảo đảm công bằng xã hội.

Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một thiết chế quyền lực chính trị được vận hành bởi một bộ máy bao gồm nhiều loại cơ quan nhà nước, trong đó có các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương. Các lực lượng vũ trang nhân dân đặt dưới sự quản lý trực tiếp của Bộ Quốc phòng hoặc Bộ Công an, sự thống nhất quản lý nhà nước của Chính phủ và sự thống lĩnh của Chủ tịch nước. Như vậy, quy định “Lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng bao gồm hệ thống chính trị, nhân dân là chủ thể” (khoản 1 Điều 7 Luật Biên phòng Việt Nam) đã bao hàm cả các chủ thể được quy định tại khoản 2, 3 Điều 7 Luật Biên phòng Việt Nam. Do đó, quy định tại khoản 2, 3 Điều 7 Luật Biên phòng Việt Nam thực chất là quy định về vị trí, vai trò của các bộ, cơ quan ngang bộ, chính quyền địa phương, lực lượng vũ trang nhân dân và Bộ đội Biên phòng trong thực thi nhiệm vụ biên phòng.

Vị trí, vai trò của các lực lượng được quy định tại khoản 2, 3 Điều 7 Luật Biên phòng Việt Nam bao gồm: vị trí nòng cốt và vai trò chuyên trách.

Vị trí nòng cốt được xác định cho các bộ, cơ quan ngang bộ (các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương), chính quyền địa phương và các lực lượng vũ trang nhân dân, trong đó có Bộ đội biên phòng để thể hiện đây là lực lượng chủ yếu, trụ cột, chỗ dựa cho những lực lượng khác (được bố trí xung quanh lực lượng nòng cốt) để tổ chức thực thi nhiệm vụ biên phòng.

Theo quy định tại Nghị quyết 03/2011/QH13 được Quốc hội thông qua ngày 2/8/2011, cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có 22 bộ và cơ quan ngang bộ. Đây là các cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Chính quyền địa phương là thiết chế nhà nước được thành lập từ địa phương để thực thi các công việc nhà nước trong phạm vi một đơn vị hành chính nhất định. Theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Việc thực thi nhiệm vụ biên phòng của các cơ quan này có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát huy sức mạnh của các nguồn lực sẵn có trên cơ sở bảo đảm sự kết hợp hài hòa giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực, chức năng và quản lý theo địa phương.  

Lực lượng vũ trang nhân dân gồm Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và Dân quân tự vệ, đặt dưới sự chỉ huy của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, Bộ trưởng Bộ Công an. Với nhiệm vụ chung là “tuyệt đối trung thành với Tổ quốc, Nhân dân, Đảng và Nhà nước; có nhiệm vụ sẵn sàng chiến đấu, chiến đấu, phục vụ chiến đấu, bảo vệ độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội; bảo vệ Nhân dân, Đảng, Nhà nước, chế độ xã hội chủ nghĩa, thành quả cách mạng; cùng toàn dân xây dựng đất nước và thực hiện nghĩa vụ quốc tế”, lực lượng vũ trang nhân dân là thành phần quan trọng, không thể thiếu, được xác định “là nòng cốt” trong thực thi nhiệm vụ biên phòng.

Vai trò chuyên trách được xác định cho một lực lượng duy nhất là Bộ đội Biên phòng - lực lượng chủ yếu chuyên chỉ làm và chỉ chịu trách nhiệm thực thi nhiệm vụ biên phòng. Nói cách khác, thực thi nhiệm vụ biên phòng chính là nhiệm vụ cơ bản gắn liền với chức năng của Bộ đội Biên phòng, có thể được gọi là “những nhiệm vụ có tính chất chức năng cơ bản, thường xuyên, lâu dài”⁽⁵⁾ của Bộ đội Biên phòng. Như vậy, trong thực thi nhiệm vụ biên phòng, Bộ đội Biên phòng là lực lượng giữ vị trí, vai trò nòng cốt, chuyên trách. Vị trí, vai trò này mặc nhiên quyết định Bộ đội Biên phòng là lực lượng chủ trì phối hợp với các lực lượng khác trong thực thi nhiệm vụ biên phòng.

Hai là, Nhân dân

Nhân dân là chủ thể đặc biệt của quan hệ pháp luật hiến pháp, bao gồm toàn thể công dân Việt Nam không phân biệt già trẻ, gái trai, giàu nghèo, dân tộc, giai cấp, tín ngưỡng, tôn giáo... Việc quy định “nhân dân là chủ thể” thực thi nhiệm vụ biên phòng đã chính thức đặt toàn thể công dân Việt Nam vào vị trí trung tâm của tất cả quá trình thực thi nhiệm vụ biên phòng, phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 29 Luật Quốc phòng năm 2018: “Công dân Việt Nam là nguồn nhân lực chủ yếu của quốc phòng”.

Việc khẳng định “nhân dân là chủ thể” thực thi nhiệm vụ biên phòng của   Luật Biên phòng Việt Nam xuất phát từ quan điểm “Cách mạng là sự nghiệp của quần chúng”. Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta luôn coi Nhân dân là cội nguồn sức mạnh vô tận, là yếu tố quyết định sự thành bại của cách mạng, “nước lấy dân làm gốc”. Đảng ta từng chỉ rõ: quản lý, bảo vệ vững chắc chủ quyền an ninh biên giới quốc gia là sự nghiệp của toàn dân, nhiệm vụ chung của tất cả các ngành, các cấp trong hệ thống chính trị và các lực lượng vũ trang nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng. Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ biên giới quốc gia xác định quan điểm bảo vệ biên giới quốc gia phải “dựa vào dân, lấy dân làm gốc, nhân dân là chủ thể”.

Quy định Nhân dân là chủ thể thực thi nhiệm vụ biên phòng như khoản 1 Điều 7 Luật Biên phòng Việt Nam là cơ sở, tiền đề để xây dựng lực lượng nhân dân, thành tố quan trọng nhất của nền biên phòng toàn dân và thế trận biên phòng toàn dân. Thực tiễn lịch sử hơn 4.000 năm dựng nước và giữ nước của dân tộc ta là minh chứng cho sự đúng đắn của quan điểm coi trọng vai trò chiến lược của Nhân dân. Nhân dân là lực lượng chủ yếu trong xây dựng nền biên phòng toàn dân - phòng tuyến bảo vệ biên giới với sức mạnh tổng hợp của cả nước. Lực lượng nhân dân là chỗ dựa hết sức quan trọng của các lực lượng vũ trang nhân dân nói chung, lực lượng nòng cốt, chuyên trách thực thi nhiệm vụ biên phòng nói riêng. Quan điểm “mỗi người dân là một người lính biên thùy”, “bách tính gia vi binh” (toàn dân là lính) đã được sử sách ghi lại và nhờ có “Nhân dân ai cũng là binh nên mới phá được giặc dữ, làm cho thế nước được mạnh”. Trên tinh thần đó, Nghị quyết số 33-NQ/TW khẳng định: “mỗi người dân là một cột mốc sống”, lực lượng vũ trang nhân dân làm nòng cốt.

Quy định về lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng đã nhận được sự đồng tình của các đại biểu Quốc hội, các chuyên gia và các nhà khoa học, thể hiện sự thống nhất cao về ý chí và tinh thần trách nhiệm của toàn xã hội trong thực thi nhiệm vụ biên phòng. Vì vậy, khi được Quốc hội thông qua trong thời gian tới, quy định về lực lượng thực thi nhiệm vụ biên phòng của Luật Biên phòng Việt Nam là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc phát huy vai trò của cả hệ thống chính trị và của Nhân dân trong sự nghiệp bảo vệ biên giới quốc gia; đồng thời, khẳng định nhất quán quan điểm của Đảng, Nhà nước về vị trí, vai trò của Bộ đội Biên phòng trong xây dựng, quản lý, bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, an ninh biên giới quốc gia trong giai đoạn hiện nay.□

                                                                                        Trần Minh Nguyệt  

 Tài liệu tham khảo

1. Nghị quyết số 33-NQ/TW ngày 28/9/2018 của Bộ Chính trị về Chiến lược bảo vệ biên giới quốc gia.

2. Đại tá, TS Dương Văn Lượng, Sách Chức năng, nhiệm vụ của Quân đội nhân dân Việt Nam - một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2011.

3. Luật Quốc phòng năm 2018.

4. Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2019.

5. Nguyễn Như Ý, Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa - Thông tin, Hà Nội, 1999.